尊龙集团官网

张会平

电子科技大学公共治理学院教授，博士生导师，重要钻研方向为敌灾数据治理、数据身分治理、数字当局建设、数字经济政策。

薛玉玉

电子科技大学公共治理学院博士钻研生，重要钻研方向为敌灾数据治理。

提要：一体化公共数据资源系统建设有助于推动公共数据授权运营产权运行机造的成立与执行
；谝延凶暄泻投嗟厥导，从理论层面明确了公共数据授权运营中数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等结构性分置的规划，初步理清了三种权势的内涵
；指出由于当前的规划是基于行政逻辑而不是美满的司法机造，所有权问题会影响结构性分置规划的执行，必要数据治理机构承担起责任，阐扬多沉作用。公共数据领域的划定，幼我、企业信息的困扰，数据分类分级，数据提供单元的供给意愿，流通和买卖生态环境的打造，安全保险系统的调整优化等也会限度、故障甚至冲击产权运行机造的执行。必要从公共数据授权运营的整体逻辑启程，对峙以公共利益为导向破除意识误区，以数据资产化为牵引推动处所实际，持续推动顶层造度和尺度规范建设，着力构建高低贯通的协同创新机造，多方位助力产权运行机造的执行，为数据产权造度索求出可执行的经验。

关键词：公共数据
；授权运营
；产权运行机造
；产权结构性分置
；数据产权造度

一、问题提出

《中共中央 国务院关于构建数据基础造度更好阐扬数据身分作用的定见》（简称“数据二十条”）指出，要成立数据产权、数据身分流通和买卖、数据身分收益分配、数据身分治理四项造度。其中，成立保险权利、合规使用的数据产权造度是数据身分高质量供给的基础，也是数据身分流通买卖的前提。“数据二十条”提出“成立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机造”的建议，并别离针对成立公共数据、企业数据、幼我信息数据确权授权机造提出了准则性定见。公共数据由各级党政机关、企事业单元依法履职或提供公共服务过程中产生，有赖于近年持续推动的跨层级、跨部门、跨系统共享，一体化公共数据资源系统建设在全国领域内已有雏形，在上海、浙江、贵州等地更是有了较高水平落地。公共数据的产生、存储、加工、处置、共享、使用重要在相对封关和安全的电子政务表网内实现，公共数据不出电子政务表网，就能实现分歧起源的公共数据融通利用。由于分歧起源的公共数据可能在相对安全的空间钟装碰头”并产生经济社会价值，而有关主体的各类数据行为又可能全过程纪录、追忆，使得成立公共数据授权运营产权运行机造更具优势，“数据二十条”提出的产权运行机造构建思路有望在公共数据授权运营中率先执行。

“数据二十条”颁布后，学者们萦绕产权结构性分置下通常的数据权势配置以及针对公共数据简直权授权已经形成一批开创性成就，不仅为有关建议的实际落地提供了有益领导，并且为数据产权后续钻研提供了理论参考。然而，到底该若何理解和界定数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权（简称“三权”），已有钻研并没有形成共识
；对于若何在现实运行过程中落实数据产权的结构性分置、有效保险数据各方的权利还处于索求之中，在司法机造建设上更是面对着诸多挑战。因而，本文以公共数据授权运营这一相对容易推动产权运行机造执行的领域，并结合《浙江省公共数据授权运营治理法子（试行）》（简称“浙江法子”）、《北京市公共数据专区授权运营治理法子（征求定见稿）》（简称“北京法子”）以及笔者在成都、贵州、海南、丽江等地的调研发现，探求产权运行机造的理论构建，一方面为公共数据授权运营钻研提供参考，为各地实际索求提供领导
；另一方面，也为企业数据、幼我信息数据产权运行机造构建提供借鉴。本文重要钻研三个问题：一是基于“数据二十条”和浙江、北京等地的实际，从理论上该若何构建公共数据授权运营的产权运行机造？二是从理论层面构建的公共数据授权运营产权运行机造在执行过程中会晤对什么问题？三是若何意识和解决执行中面对的问题？

二、公共数据产权钻研回首

已有学者对产权结构性分置的界说、“三权”的内涵、“三权”与现有司法机造间的关系以及在现实运行中若何分置“三权”进行了钻研
；同时，也有钻研探求了产权结构性分置下的公共数据确权授权问题，其中蕴含公共数据授权运营简直权授权思路。

（一）产权结构性分置下的数据权势配置

“数据二十条”提出的产权结构性分置规划淡化了数据的所有权，凸起的是数据的使用权，主张是为了推动各类主体对数据的使用，聚焦的是数据流通买卖以及数据价值的共享。张新宝把数据产权的结构性分置界定为“凭据数据身分的客体性质及其价值创造和实现方式，别离界定数据网络（持有）、加工、使用等环节各主体享有的相应财富权利”。周汉华以为“‘数据二十条’选取的‘数据产权’概想，齐全分歧于传统的财富权或财权概想”，强调的是数据有关方能够通过分歧的方式使用数据。杨东和赵秉元把数据资源持有权理解为“对数据资源持有者的权利
；，既是对数据节造事实状态简直权认可，也反映了推进国度数据资源登记汇总和强化数据分类分级
；さ墓怖妗
；以为数据加工使用权是蕴含加工权、使用权的复合权利
；而数据产品经营权是指“企业开发、使用、买卖和摆布数据产品的权势”，是一种竞争性权利。关于“三权”的理解停顿在理论层面，并没有结合具体实际。申卫星指出，我国民法从未使用过“持有权”和“加工使用权”的概想
；依照现行司法，产品所有者能够对产品进行许可、使用甚至买卖，此类经营性行为是产品所有权的一项当然的权能，分置的数据产品经营权显然与此分歧
；若何将“数据二十条”中的政策说话转化为司法说话，在司法上真正落地“三权”，还有大量工作要做。

关于若何在现实运行过程中分置“三权”，构建数据产权运行机造，也有学者提出了建议。高富平以为，“与其说数据持有者权是一种数据产权，不如说是构建数据流通利用秩序的造度工具”
；同时，提出在原始数据和数据产品二分前提下明确数据持有者的司律例范，蕴含数据资源持有者权的规范、数据产品持有者的规范、数据持有者的授权规范三个方面。商建刚指出，2020—2022年有关数据身分权利配置钻研的三个维度，即数据节造、数据利用、数据流通，别离与数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的顶层造度设计相符合，构建数据身分权利配置的中国规划应以数据节造为前提，以数据流通为进路，以数据利用为保险。张素华以为，数据产权结构性分置的司法实显祓首要对数据进行分类，在此基础上别离进行产权结构性分置
；现阶段应以企业数据和公共数据为分类基础构建数据产权，暂不涉及幼我数据。申卫星指出，“数据二十条”淡化所有权，并不蹬宗否定所有权，所有权是数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的根基，数据确权不成忽视所有权
；同时，提出萦绕数据资源、数据集钟注数据产品三级市场结构探求确权及其实现蹊径，数据资源阶段思考“所有权+持有权”的分置结构，数据集中阶段对应的是数据加工使用权，数据产品阶段则是“所有权+经营权”的分置结构。

（二）产权结构性分置下公共数据简直权授权

张新宝将公共数据确权界定为“公共数据的产生、网络等各个处置环节各类有关主体在行政法上的治理权限和民事财富权势”
；把公共数据授权界说为“公共数据的提供、使用是在公共治理机构和公共服务机构依法授予相应权限前提下由有关机构和企业（公共数据特许经营者）等无偿或有偿使用公共数据”。申卫星以为公共数据分为两类，相应地，也就有两种确权方式：一类是与幼我和企业无涉的公共数据，这类公共数据的所有权应是国度，当局机关享有持有权和加工使用权
；另一类是含有幼我信息或企业信息的公共数据，这类公共数据的所有权则是幼我或企业，作为采集者确当局机关享罕见据资源持有权。只管“数据二十条”淡化了所有权，但是所有权问题无疑依然是数据确权授权的关键性问题。

具体到公共数据授权运营，也有学者提出了针对性简直权授权思路。张斯睿和闫树提出公共数据的资源持有权应归属于因履职或提供公共服务而网络、产生数据的部门，数据加工使用权和数据产品经营权则由公共数据资源持有方授予经过合法合规方式筛选出来的具备相应技术能力的社会主体。这一概想的确体现了“数据二十条”提出的结构性分置规划，但是该钻研对有关问题的论说并不具体，也没有系统探求执行中面对的问题。东方强调公共数据授权运营“并不是将数据所有权让渡给第三方，而是获得服务资质的第三方依法对被授权的公共数据进行加工处置，提供数据产品和服务等”
；同时指出，公共数据授权运营要全过程监管，并维持通明度。公共数据授权运营的产权运行会涉及到所有权问题，并且要成立安全措施确保产权运行的执行。李悦提出公共数据授权运营整个过程目前重要依附授权运营和谈，不论是数据产品权属、利益分配规定、安全保险责任，还是违约责任判定、公共利益
；，都是基于或参考授权运营和谈。从实际角度而言，公共数据授权运营的产权运行还是基于行政机造，而不是美满的司法机造。除司法层面的产权运行钻研表，基于行政逻辑的钻研也很有必要。

综合而言，蕴含公共数据授权运营在内的数据产权造度建设，出格是司法上的实现机造成立还有较长的路要走，相应的理论钻研还必要持续美满。“数据二十条”的出台更多是但愿各地、各行业可能积极索求起来，在实际中发现并解决问题，为国度造订有关造度和司法律规提供有益参考。对于市场化建设更为容易的公共数据授权运营而言，尽快成立产权运行机造并现实运行起来尤为沉要。目前，关于公共数据授权运营产权运行机造的探求只管思路较为清澈、概想也相对一致，但有关钻研还不系统，与实际结合也不够缜密，尤其是没有思考在短缺司法保险的情况下现实执行起来还是会晤对不少问题，必要当真审视，并设法子尽可能解决这些问题。本文试图在借鉴已有有关钻研并结合处所实际的基础上，首先从理论层面探求公共数据授权运营产权运行机造的构建，但无意从司法实现角度钻研公共数据授权运营的产权机造，而是从产权可能运行起来的角度发展钻研
；其次是分解产权运行机造执行可能面对的问题以及相应的解决蹊径。

三、公共数据授权运营产权运行机造的理论建构

基于已有钻研以及“数据二十条”和浙江、北京的公共数据授权运营治理法子，构建公共数据授权运营产权运营机造（拜见图1）。构建的产权运行机造不仅思考了“三权”的结构性分置，并且思考了绕不开的所有权对产权运行的影响Ｋ伎嫉降鼻暗牟ㄔ诵兄匾腔谛姓机造，也一并思考了数据治理机构在公共数据授权运营产权运行中的定位。

（一）关于“三权”的分置

对于“三权”的分置，已有钻研根基上都是主张数据提供单元，也就是当部门门和掌管（或参加）提供公共服务的企事业单元享罕见据资源持有权，而数据运营单元享有公共数据的加工使用权以及形成产品和服务的经营权。这一结构性分置的规划切合“数据二十条”的总体思路，在浙江和北京的治理法子中也有体现。

“浙江法子”将公共数据授权运营界说为县级以受骗局按法式依法授权法人或者犯法人组织对授权的公共数据进行加工处置，开发形成数据产品和服务，并向社会提供的行为。这肯界说内容上就是让数据运营单元享罕见据加工使用权和数据产品经营权，并且明确了是县级以受骗局，即省、视注县三级当局有权将这两种权势授予数据运营单元。对于数据资源持有权，该法子并没有明确指出，但是划定了“公共治理和服务机构掌管做好能力域公共数据的治理、申请审核及安全监管等授权运营有关工作”，隐含了数据提供单元享罕见据资源持有权。

北京选取的是公共数据专区的授权运营方式，蕴含面向行业领域利用场景的领域类专区、面向沉点区域或特定场景的区域类专区，以及面向跨领域、跨区域综合利用场景的综合基础类专区。专区运营单元就是数据运营单元，北京的法子划定“专区运营单元应建设数据开发与运营治理平台，做好授权数据加工处置环节的治理”，这现实上就是给专区运营单元授予了数据加工使用权
；划定“专区运营单元萦绕其形成的可面向市场提供的数据产品及服务，应实时将有关定价及凭据、利用场景、使用领域及方式等向专区监管部门登记”，即将数据产品经营权授予专区运营单元。与“浙江法子”类似，“北京法子”也没有明确提到数据资源持有权，但是也有类似的隐含划定，如“专区运营单元结合利用场景按需提出公共数据共享申请，由专区监管部门进行评估确认，经数据提供部门审核赞成后依附市大数据平台执行共享”。另表，“北京法子”还激励专区运营单元约请合作方参加授权运营，由专区运营单元“按需向合作方授予数据获取、产品和场景授权、权属管控等方面的权限”，内容上就是允许专区运营单元把数据加工使用权和数据产品经营权转授出去。

基于已有钻研和实际，能够在理论层面根基确立公共数据授权运营的“三权”结构性分置规划，即数据提供单元享罕见据资源持有权，而数据运营单元从各级当局那里授权获得数据加工使用权和数据产品经营权。

（二）关于“三权”的理解

1.数据资源持有权

关于数据资源持有权，浙江和北京的治理法子都没有明确提到。“浙江法子”提到了数据提供单元要做好数据治理、申请审核、安全监管等工作。“北京法子”要求数据提供单元对授权运营进行审核，赞成后能力执行共享和运营
；要求数据提供单元参加共同成立数据质量逐级倒查反馈机造，对于存在的数据质量问题，数据提供单元在职责领域内要实时处置并予以反
；还划定对数据提供单元参加安全运营和利用的绩效进行查核。

在这两个法子中，关于数据提供单元的数据资源持有权，体此刻要积极参加和落实公共数据授权运营的有关工作，更多是责任推广。至于数据资源持有权的起源，应是由于数据提供单元在履职或提供公共服务过程中产生了这些公共数据，并且通过搭建或利用电子政务系统采集、存储、处置、使用了这些公共数据。拥有了相应的数据资源持有权之后，为了推进公共数据的流通和买卖，数据提供单元就要落实授权运营的有关责任，蕴含对授权运营的审核、数据分享的落实、数据质量的管控等。

2.数据加工使用权

关于数据加工使用权，“浙江法子”划定“授权运营单元在数据加工处置或提供服务过程中发现公共数据质量问题的，可向公共数据主管部门提出数据治理需要”，这就意味着数据运营单元享有在数据加工使用过程中对数据质量提出质疑并要求批改美满的权势
；划定“授权运营单元通过一体化数字资源系统提交公共数据需要清单，涉及省回流视注县（视注区）数据的，应经省公共数据主管部门赞成”，这就意味着视注县级当局确定的数据运营单元享有向省级提出数据回流的权势
；划定“经公共数据主管部门审核核准后，授权运营单元可将依法合规获取的社会数据导入授权运营域，与授权运营的公共数据进行融合推算”，这就意味着数据运营单元享有发展公共数据与社会数据融合推算的权势。除了权势之表，“浙江法子”还划定了数据运营单元在数据加工处置过程中必要推广的诸多使命。

“北京法子”要求专区运营单元的“数据开发与运营治理平台的职能蕴含但不限于数据加工处置人员的实名认证与登记治理，操作行为的纪录和审查治理，原始数据的加密和脱敏治理，元数据治理，数据模型的训练和验证职能，数据产品的提供、买卖和计价职能”
；同时，也激励专区运营单元积极引入有关社会数据，拓展政企融合利用场景，稳步构建拥有专区特色的产业生态系统。数据运营单元的数据加工使用权是多方面的，只有满足安全要求，应充分阐扬数据运营单元的各类数据加工能力，赐与其充足的数据加工使用权。但也要把稳，数据运营单元对公共数据的加工处置不能扭转数据的内容，要与数据提供单元持有的内容维持一致，蕴含不能轻易批改数据的数值、不能删除数据杏注不能提供不实信息等。

3.数据产权经营权

关于数据产权经营权，“浙江法子”将数据产品和服务界定为“利用公共数据加工形成的数据包、数据模型、数据接口、数据服务、数据汇报、业务服务等”
；要求数据产品和服务依照国度和省有关数据身分市场规定流通买卖。

“北京法子”激励专区“以模型、核验等产品和服务等大局向社会提供服务”
；划定专区运营单元“萦绕其形成的可面向市场提供的数据产品及服务，应实时将有关定价及凭据、利用场景、使用领域及方式等向专区监管部门登记”。数据产品经营权就是允许数据运营单元面向市场提供多元化的数据产品和服务。

对于公共数据授权运营而言，在“三权”傍边，数据资源持有权、数据产品经营权的内涵是比力明确的，也是便于实际操作的，但数据加工使用权的领域必要基于持续的实际索求才可能明确下来。数据运营单元到底可能对公共数据作哪些方面的加工处置，到底能够在什么情景下发展分歧的加工处置，到底若何与合作单元分享数据加工处置权，以及在加工处置中到底必要遵循哪些具体准则等，这些问标题前尚不能在理论层面赐与澄清，必要基于丰硕的实际能力形成尺度。

（三）绕不开的所有权问题

“数据二十条”凭据是否承载幼我信息，对公共数据是有分辨的。例如，第四条划定“对不承载幼我信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用处加大供给使用领域”，隐含着这种分辨。第六条要求对承载幼我信息的数据，不得采取“一揽子授权”、强造赞成等方式过度网络幼我信息
；这一要求在浙江和北京的治理法子中都类似的划定，也批注是否承载幼我信息是要进行分辨的。对承载企业信息的公共数据也要加以分辨，这在浙江和北京的治理法子中也有体现。

对于不承载幼我信息、企业信息的公共数据，其所有权应试虑明确赐与各级当局，这样更可能挖掘这类公共数据的经济价值。这一思考在浙江和北京的治理法子中已经体现。“浙江法子”指出，由县级以受骗局按法式依法授权法人或者犯法人组织发展公共数据运营，也是由县级以受骗局与数据运营单元签定授权运营和谈
；“北京法子”明确划定由北京市人民当局发展公共数据专区授权运营，也是由北京市人民当局确定授权运营和谈签定模式。

对于承载幼我信息的公共数据，不论是“数据二十条”，还是浙江和北京的治理法子，都划定其使用和流通买卖要获得幼我的赞成。对于涉及贸易奥秘、保密商务信息的公共数据，“浙江法子”划定要应经过脱敏、脱密处置，或经有关数据所指向的法人、犯法人组织依法授权赞成后获取。对于涉及贸易奥秘的公共数据，“北京法子”划定要在获得真实、有效、安全授权后按利用场景使用。这就批注公共数据涉及幼我信息、企业信息的，其所有权还是相应的幼我和企业。

只管“数据二十条”和处所的法子都偏差于淡化和吞吐化所有权问题，但是所有权问题势必会困扰“三权”结构性分置规划的运行，出格是承载幼我、企业信息的公共数据，这些数据的运营若何征得幼我、企业的赞成会成为极度辣手的问题。从理论角度而言，当前的“三权”结构性分置规划是临时的，要加快钻研所有权与“三权”之间的关系，出格是要在司法层面予以全面梳理分析，为国度造订数据产权方面的司法提供支持。

（四）数据治理机构的定位

当前的产权运行机造是基于行政逻辑发展的，数据治理机构必要在其中阐扬沉要作用。同时，产权运行机造的成立和执行要从公共数据授权运营的整体逻辑启程去思虑。一方面，产权运行机造是授权运营发展起来的保险，启动授权运营要成立起初步的产权运行机造
；另一方面，授权运营的方方面面又与产权运行机造高度关联，不论是数据运营单元的筛选与治理，还是数据提供单元对数据的提供与治理，或是数据监管单元对数据产品和服务的监管，都要处置好产权运行机造。浙江提出成立省级公共数据授权运营治理工作协调机造，由公共数据、网信、发展鼎新、经信、公安、国度安全、司法行政、财政、市场监管等省级单元组成，掌管两全治理和推动公共数据授权运营，但是具体工作还是重要由公共数据主管部门（也就是本文所说的数据治理机构）来实现。北京是由经济和信息化局作为数据治理机构，具体实现公共数据授权运营的重要治理工作。数据治理机构至少要表演好以下四种角色，能力成立起公共数据授权运营的产权运行机造。

一是公共数据授权运营工作的执行组织单元。产权运行起来的前提是公共数据授权可能发展起来，数据治理单元要先把工作干起来。不论是浙江还是北京，都划定数据治理机构是公共数据授权运营的执行组织单元。“浙江法子”划定数据治理机构，即公共数据主管部门掌管落实协调机造确定的工作
；“北京法子”要求数据治理机构，即经济和信息化局承担综合基础类公共数据专区监管责任，领导综合基础类公共数据专区的建设和运营，以及接受申请、专家评审等工作。

二是公共数据授权运营安全保险的治理单元。数据身分流通和买卖要以安全为前提，产权运行机造的成立同样基于有关单元把安全保险好。“数据二十条”指出，要把安全贯通数据供给、流通、使用全过程。对于公共数据授权而言，只管是一项开创性的工作，但是必须以安全为前提，要两全好发展和安全
；另一方面，只管数据运营单元应具备安全保险能力，要落实安全保险的责任，但是数据治理机构要承担起安全保险的治理工作，推动数据运营单元严格落实安全保险责任。“浙江法子”明确划定“公共数据主管部门应加强公共数据安全治理”。

三是公共数据授权运营规定造订的策动单元。公共数据授权运营是在没有齐全的国度政策和司法作为保险的情况下发展的，相应的规定必要由数据治理机构单独造订或会同有关部门造订，其中当然蕴含产权运行规定。“北京法子”明确划定由“经济和信息化局掌管造订公共数据专区授权运营规定”
；“浙江法子”要求公共数据主管单元会同有关单元造订应急预案、美满数据产品和服务的市场化运营治理造度、成立数据知识产权
；ぴ於，等等。

四是公共数据授权运营绩效查核的执行单元。“浙江法子”划定“公共数据主管部门会同有关单元或委托第三方机构，对本级授权运营单元发展授权运营情况年度评估”
；“北京法子”要求由“经济和信息化局两全造订公共数据专区运营绩效查核评估指标系统，定期组织专区监管部门、数据提供部门等发展专区安全运营及利用绩效查核评估”。公共数据授权运营绩效查核不仅要对数据运营单元的绩效进行查核，还要对数据提供单元的绩效进行查核。对产权运行机造而言，火急必要数据提供单元提供高质量数据，而这就依赖绩效查核机造的成立和执行。

四、公共数据授权运营产权运行机造执行面对的问题

“数据二十条”要求在守护国度数据安全、
；び孜倚畔⒑兔骋装旅氐那疤嵯，通过索求成立产权结构性分置强化高质量数据供给，推动数据身分的市场化流通买卖。前一部门从理论层面建构的公共数据授权运营产权运行机造，只管总体思路清澈，也切合当前的实际必要，但是在执行中依然面对不少问题。

（一）公共数据领域的划定以及幼我信息、企业数据的困扰

只管国度融洽多处所出台的政策文件对公共数据有明确的界定，但是在现实划定公共数据的领域时，各方的定见并不一致甚至存在很大的吩扃。例如，供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的市场主体采集和使用的数据中不能全数都归为公共数据
；各类学堂在推广公共服务职能过程中产生的数据也不能都划为公共数据
；医疗机构提供医疗服务产生的数据中，哪些要划为公共数据更是存在很大争议。公共数据领域划定的难题会对产权运行机造的执行带来压力：一方面，对于各级当局以及数据治理机构、数据运营机构而言，为了加快推动公共数据授权运营，未免会有将公共数据领域划得更广的偏差
；另一方面，对于提供公共服务的企业和事业单元而言，又会出格注沉持罕见据的经济价值，不想纳入其中。

“数据二十条”为了推进数据身分流通买卖，有意预防了所有权问题，但是如前所述，所有权又是绕不开的，产权运行机造执行中也会由此面对不少挑战。例如，若是涉及幼我信息、贸易机密都要征得幼我和企业的赞成，运营产生的收益又要顿时分配给有关的幼我和企业，但是有关主体的数量极度重大并且分散，就会产生很大的运营成本
；同时，若是好多主体再由于各类原因不赞成运营，就会大幅度降低能够运营数据的数量、影响运营数据的供给，从而消减数据运营的经济价值，甚至让公共数据授权运营刚刚起步就举步维艰。只管也有学者提出“公共机构对幼我数据的网络拥有主张正当性，在切合数据网络的根基准则和法式下，可不征得幼我数据主体的赞成进行网络、公开和利用”，理论钻研能够这么主张，但是现实选取则不成
；还有学者构思通过数据社保的方式索求成立数据身分盈利的全民共享机造，但是执行起来涉及面太大，难以提上政策议程。

（二）数据分类分级工作极度艰巨而又存在较大的区域差距

分类分级是公共数据治理的基础工作，也是提高公共数据授权运营产权运行机造执行效能的关键地点。对于公共数据授权运营而言，必要从国度安全、公共利益、经济价值等多个维度思考数据是否进行授权运营。若是已经做了分类分级，就意味着已经从国度安全、公共利益等方面对数据进行了系统分析，再结合经济价值就能够确定是否允许授权运营
；或者像“北京法子”划定的那样，直接明确哪些级此外公共数据能够发展授权运营，不再逐一确定每项数据。因而，若是已经有扎实的数据分类分级基础，就会大幅提升数据提供单元和数据治理单元确定数据是否可能授权运营的工作效能，推动急剧形成产权运行机造。但从全国层面看，目前公共数据分类分级工作的进展并不梦想，表此刻政策造订不全面、政策落实不到位，甚至在不少处所和领域还没有启动这项工作。有钻研以为“我国数据分类分级政策发展仍处于低级阶段”，并且基层当局对政策落实的推动力不及。数据分类分级实现度不高，会给产权运行机造的执行形成不少羁绊。

必要进一步指出的是，数据分类分级是一项复杂的系统性工程，涉及到各级当局、所有领域。也就是说，发展公共数据授权运营的每个当局、每个部门都要确定有关数据的级别，确定是否可能授权运营，在现实工作中面对好多压力：一是涉及的单元和领域领域广，但是并不能保障所有单元都有足够的人员和功夫依照划定节点实现
；二是有较高的专业性，既要充分思考数据可能涉及的国度安全、公共利益问题，又要思考数据的经济价值，还要遵循相对统一的凭据或尺度
；三是会存在较大的区域差距，由于经济发展水平、数字技术利用能力、工作人员学历和专业布景等方面的分歧，各地在现实发展数据分类分级时也会阐发出差距，另表，各地分类分级尺度不统一，也会影响授权运营数据的领域和数量。

（三）责任和利益方面的思考导致数据提供单元不愿意参加

产权运行机造的成立必要数据提供单元积极提供高质量数据，这不仅能夯实“三权”结构性分置规划的现实基础，并且也有益于实时、全面发现产权运行的问题。目前，好多单元对授权运营的意识还停顿在政策文件层面，有的会以为发展授权运营会是把自己把握的数据卖出去但本单元又不能从收益中获利，甚至有的还会以为要运营也是本部门去运营
；另一方面，各单元积极参加授权运营还要承担更多责任、投入更多用度，例如数据运营单元发现数据质量有问题时，会通过数据治理单元让数据提供单元确认处置，这些工作是因授权运营额表增长的，正本不必要通过数据治理单元撮要求的方式来实现，积极参加授权运营后反而做不了主。另表，依照当前的安全保险划定，数据提供单元是数据安全的责任单元，即便是在数据共享或授权运营后产生的安全事务，数据提供单元还是要承担责任，这就进一步加剧了数据提供单元参加运营的消极性，终于不论是对单元还是对幼我而言，安全责任都是不会让步的。

从深档次而言，一些单元在推动电子政务系统项目建设时，通过在系统产生数据的使用上为系统建设单元提供方便，或者通过签定和谈让系统建设单元享罕见据的使用权，实现项目预算有限而又不得不建设的工作。有处所和单元还会与技术厂商共同投资成立一个国有控股公司，让公司享有部门公共数据使用权，在提供公共服务的同时发展市场化服务。对于这些情况，发展公共数据授权运营也会冲击到系统建设单元或国有控股公司的利益，由于其他公司也能够通过授权运营获取有关数据加工成类似的数据产品和服务，而产品和服务可能会更好。这些问题必要在公共数据授权运营产权运行机造的执行过程中赐与沉点思考。

（四）授权运营必要构建生态但又要限度数据运营单元数量

市场主体数量重大、行业领域宽泛、业务模式多元，对公共数据加工形成的产品和服务的需要是形形色色的。理论上讲，公共数据授权运营要形成一个优良的流通和买卖服务生态，其中不仅蕴含专业提供开发服务的产品开发商，也蕴含专业提供数据产品、服务市场推广和买卖撮合的数据中介商，还蕴含提供技术支持、客户服务等的产品运维商等。对于处所当局而言，形成优良数据服务生态不仅可能推进数字经济增长，也可能助力当局治理绩效提升。“数据二十条”第十条专门针对“造就数据身分流通和买卖服务生态”提出了建议。各地在发展公共数据授权运营时，势必会将生态构建作为沉要内容，着力以公共数据授权运营引领建设数据身分市场，推动形成一批数据商，其中就不仅蕴含公共数据运营单元，还会蕴含大中幼各类数据商。

公共数据授权运营是一项索求性工作，并且必必要以安全为前提，各地在确定数据运营单元时都较为审慎。例如，在国内率先发展授权运营的成都最初仅选了一家国资公司作为数据运营单元。后续钻研也指出，数据运营单元不宜过少，但也要严格节造数据运营单元的数量。然而，授权的数据运营单元数量有限，就会给生态构建带来很大压力，获得授权的运营单元必要打造多个产品线、服务团队，在授权运营收益不是好多的情况下，前期投入职守就会比力沉。另表，竞争是良性生态构建的关键成分，短缺竞争不利于生态构建。生态构建难题也会冲击到产权运行机造的构建，由于质疑者和否决者会以此为由提出当前的产权运行机造不合理，没有充分阐扬市场的调节作用，没有成立起优良的竞争机造。

（五）授权运营布景下公共数据安全保险系统必要调整优化

一体化公共数据资源系统建设使得公共数据在分歧层级当局之间、同级当局分歧部门或单元之间的流动越来越频仍，公共数据授权运营让数据运营主体也能在电子政务表网中加工和使用公共数据，并且允许数据运营主体将社会数据引入电子政务表网并发展融合推算，这就进一步提升了公共数据安全保险的复杂性。公共数据已经以汇聚和流动为重要特点，不再是存留在单一电子政务系统，电子政务表网系统内部越来越多的系统和数据在冲破原有系统天堑。遗憾的是，现有的安全防护方式还是“以系统为主题”的模式，这种安全治理理想以及一体化的安全保险系统并没有成立起来。若是公共数据授权运营出现大领域的安全事务，势必会降低国度和处所有关部门推动工作的积极性，甚至会出现短暂搁置的可能，会让刚刚成立起来的产权运行机造难以生效。因而，必要尽快调整优化安全保险系统，让数据运营方在安全有保障的前提下行使数据加工使用权和数据产品经营权。

五、公共数据授权运营产权运行机造执行的蹊径建议

针对执行中面对的诸多问题，必要从公共数据授权运营整体推动的逻辑启程，解决产权运行机造执行中的问题。具体而言，必要国度和处所找准各自的发力点，以优异的授权运营成就破除工作推动的阻碍，通过持续推动造度和尺度建设不休夯实公共数据市场化流通和买卖的造度基础，通过构建纵向贯通的协同创新机造将公共数据授权运营覆盖到更多区域、更多领域。

（一）以公共利益为导向破除意识的误区

推动公共数据授权运营，各级当局、各个部门要设置公共利益的价值导向。公共数据授权运营的底子主张不是为了让各级当局转向“数据财政”，不是为了让各个部门获得经济收益，而是为了开释公共数据的经济价值、推进全社会经济增长。处所财政收入会由于公共数据的经济价值开释形成新业态、新领域而持续增长，但不是直接通过公共数据授权运营大幅增长。由于公共数据授权引领创新而推进市场主体之间的数据流通和买卖，也可能为处所财政收入作出更多贡献。因而，解决公共数据授权运营产权运行机造执行面对的问题，首先要设置公共利益导向。

对于数据提供单元而言，若是可能跳出着眼于增长单元经济收益的误区，就更容易把助力运营好持有的公共数据作为单元责任，逐步接受数据治理单元组织的公共数据授权运营绩效查核，从而持续丰硕高质量公共数据的供给。公共利益的价值导向还有助于解除对公共数据领域划定的争议，例如针对供电公司、公交公司、医疗、学堂等存在争议比力大的机构，能够分门别类梳理哪些数据是公共数据、哪些是公司和机构数据，从而逐步划清公共数据的领域。

公共利益的价值导向绝不是要忽视数据运营单元、数据治理单元、数据提供单元的贡献，让这些单元和有关人员凭着一腔周到做事件，而是指在公共利益与单元利益、幼我利益矛盾时，优先思考公共利益的实现，尤其是要
；こ志霉怖。公共利益导向也助于解决承载幼我信息、企业信息的公共数据问题，终于大量幼我和企业的利益就是公共利益，若是不侵害这些公共利益，就不容易侵害到具体人、具体企业的利益。

（二）以数据资产化为牵引推动处所实际

想把产权运行机造持续运行下去，首先要确保公共数据授权运营有收益并且让利益有关方看到收益和分享收益的蹊径。对于处所实际而言，最必要做的就是让公共数据授权运营持续形成数据资产。因而，肯定要纪录好公共数据授权运营产生的每一笔收益，通过汇总收益明细单为每一个数据产品和服务成立数据账单，从而为每一个数据产品和服务登记资产凭证，再为每个数据运营商形成数据资产档案，最后汇总成处所的公共数据资产。随着公共数据资产的持续堆集，有关方就会看到工作的现实功效，看到合作贡献形成的成就，从而不休加强对公共数据授权运营的信心。数据资产的形成肯定要有规范的法式和流程，各地要把公共数据资产化作为公共数据授权运营的牵引。

数据资产化后就要思考收益分成的具体规划，随着公共数据资产增长，执行收益分成难度也会降低。在当局和数据运营单元明确收益分配规划后，各级当局现实获得的收入利用于以下五个方面：一是数据治理单元的运行经费，蕴含系统建设守护和刷新、技术和服务征询等方面的支出，前期收益要优先保险数据治理单元的运行经费
；二是数据提供单元的信息化资金，出格是要向提供数据量大、质量管控工作多的单元倾斜
；三是涉及幼我和企业的补助，这部门用度前期能够先纪录参加运营的数量，待机遇成熟后综合思考各类成分确定补助规划
；四是单元的绩效嘉奖，前期要对积极参加数据运营的单元进行嘉奖
；五是渣滓部门，凭据预算必要统一用于其他支出。有了持续增长的公共数据资产，加上明确的收益分配规划就可能切实提升各方积极性，让了了的产权运行机造持续运行下去。

（三）持续推动顶层造度和尺度规范建设

产权运行机造的成立和执行，不能只思考产权运行自身，必要从总体上加大对公共数据授权运营的造度和尺度规范建设力度。仅仅推出产权运行方面的造度和尺度规范，当前阶段是难以成立起产权运行机造的。对于处所实际而言，若是可能看到国度层面不休推出有关公共数据授权运营的造度，就会持续钻研和推动这项工作，出格是那些想干事件、愿意索求新事物的处所，由于不间断的政策不仅可能为实际索求提供新思路，并且可能援试熹设置敢于索求的信心。没有陆续性的政策出台，极度不利于处所的实际索求，也会直接影响产权运行机造的成立与执行。建议有关部门可能做好顶层设计的规划，对政策的出台、文件的颁布、试点的推动、培训的组织、遴选的发展蹬仔肯定的经营。当对公共数据授权运营的某个方面，如产权运杏注收益分配、平台建设、网络保险、生态构建等，有了明确的思路和具体的设计，要实时推出
；在没有相对成熟的规划时，也建议针对某个幼的方面出台文件或者组织一些活动，这样就可能维持政策的持续性，让处所不间断跟进和落实有关工作，实时发现和解决实际中遇到的问题。当然，注定不是乱发文件，没有节拍和铺排地搞活动，只是要维持造度建设不间断。

尺度规范建设要系统化推动，蕴含效力的协同、行业的协同、部门的协一致。对于面对巨大压力的数据分类分级而言，若是有卓有成效的尺度规范，并且可能让各地、各行业可能选取这些尺度规范，分类分级工作就会“事半功倍”。若是是国度层面的尺度规范，这些尺度规范又的确有效，就越发容易奉行下去。国度层面除了器沉造度文件表，也要关注尺度规范的造订，让处所“少走弯路”。

（四）着力构建高低贯通的协同创新机造

对于产权运行机造执行面对的数据分类分级、幼我和企业信息困扰、服务生态难以构建、安全保险系统要调整等难题，必要充分阐扬我国的造杜着势，着力构建高低贯通的协同创新机造。对于处所索求创新形成的经验要迅速上升为国度战术部署，如上海在公共数据安全保险系统建设方面的经验、浙江在规范数据运营单元行为和数据域内加工处置方面的经验，就应迅速总结凝练为典型案例或者综合后出台有关的政策文件，削减其他处所发展实际索求遭逢失败的功夫、人力和资金成本，削减其他处所跑到先进地域进建调查的各项成本，同时也会节俭先进地域的接待成本。处所造订的尺度规范，若是切实可行，要实时推动上升为国度级的。对于数据运营单元数量问题，有的处所选择的多，有的处所选择的少，各地选择的方式也不尽一样，在实际一段功夫后，应组织有关调研，深刻分析数量几多和方式分歧各有什么利弊，总结出数据运营单元遴选和授权的可操作性建议。有的处所会借力于本地的数据买卖所索求生态系统构建，若是有益于数据运营单元发展公共数据加工处置和数据产品运营，就应试虑激励成立更无数据买卖所。

六、结论

本文在已有钻研和多地实际基础上，对公共数据授权运营产权运行机造进行了理论建构，并深刻分析了产权运行机造执行的问题以及解决的蹊径，重要贡献蕴含四个方面：一是在理论层面系统建构了公共数据授权运营的产权运行机造，尤其是从理论上明确了“三权”分置的规划并且初步理清了“三权”的内涵，为“数据二十条”提出的产权结构性分置在公共数据授权运营中的实际索求提供了理论领导，也为公共数据授权运营产权运行机造的后续钻研奠定了基
；二是从产权运行角度分解了所有权问题的影响和数据治理机构的定位，为公共数据确权授权和数据治理机构钻研提供了肯定的启迪，同时也有益于当前在推动的数据治理机构鼎新
；三是结合实际指出了产权运行机造执行面对的问题，出格是一些争议和困扰，有助于进一步钻研更好地鉴别和凝练问题
；四是从公共数据授权运营整体推动的战术启程，提出相识决产权运行机造执行中问题的思路和建议，有助于有关部门的政策造订和实际发展。

相对于在全力索求的公共数据授权运营而言，本钻研还是初步的，后续要着力推动深入以下方面的钻研：一是萦绕产权运行机造的司法保险，发展专门的司法钻研，尽快让公共数据授权运营有明确的司法机造
；二是萦绕数据服务生态构建，发展理论和案例钻研，援手解决这一沉要的实际难题
；三是萦绕运营各方的协同业为，发展实证钻研，深入授权运营布景下的敌灾数据治理理论钻研。

（起源：《电子政务》2023年第11期，作者张会平，薛玉玉。参考文件略）